Tijekom 2018. godine korisnici prava na pristup i ponovnu upotrebu informacija uputili su Povjereniku za informiranje oko tisuću žalbi na postupanje tijela javne vlasti1. Vjerojatno je pretpostaviti da se prosječno vrijeme potrebno za njihovo rješavanje razlikovalo zavisno o obilježjima predmeta: složenosti postupka, vrsti tijela javne vlasti na čije je postupanje izjavljena žalba, vrsti žalitelja i vrsti donesene odluke. Cilj analize izložene u nastavku je utvrditi prosječno vrijeme trajanja postupka od zaprimanja predmeta do njegova rješavanja, a s obzirom na pojedina obilježja postupka.
Vrijeme rješavanja žalbi primjereno je razmatrati tzv. analizom preživljenja (engl. survival analysis) kojom se uzima u obzir da u trenutku prikupljanja podataka nisu riješeni svi predmeti čije je rješavanje započeto u ciljanom razdoblju. Na primjer, među postupcima pokrenutim tijekom 2018. godine, a čiji je status zabilježen sredinom 2019. godine, 57 postupaka odnosno njih 6% nije bilo dovršeno. Njih se ne isključuje pri procjeni prosječnog trajanja postupka, što bi dovelo do pristranosti, već se informaciju o broju predmeta riješenih do nekog trenutka stavlja u odnos prema broju predmeta koji do tada još uvijek nisu riješeni, te iskazuje kao vjerojatnost preživljenja.
Analiza koja slijedi temelji se na podacima iz Upisnika predmeta kojeg se vodi uredu Povjerenika za informiranje. Tijekom 2018. godine u njega je uvedeno 925 novih predmeta. Manji dio je isključen iz analize zbog njihove posebnosti ili nedostatnih podataka2, a analiza je uključila preostalih 909 predmeta3. Potrebno je napomenuti da datum unosa pojedinog predmeta u upisnik nije nužno jednak datumu njegova zaprimanja, kada trajanje postupka započinje, što vjerojatno zavisi o administrativnom postupanju ureda Povjerenika za informiranje. Na primjer, kod dijela predmeta je zabilježen isti datum unosa u upisnik i rješavanja (njih 120 ili 13%), što upućuje na mogućnost da su uvedeni u upisnik onog dana kada su riješeni, a ne odmah po zaprimanju. Postojanje ove razlike donekle podcjenjuje procjenu prosječnog trajanja postupka.
Očekivano trajanje žalbenog postupka
Sveukupno, očekivano srednje vrijeme rješavanja žalbi na postupanje tijela javne vlasti upućenih Povjereniku za informiranje tijekom 2018. godine iznosilo je 29 dana. Drugim riječima, polovina svih žalbi riješena je roku od približno mjesec dana. U nastavku se opisuje razlika u dinamici rješavanja žalbi zavisno o obilježjima predmeta.
Složenost postupka
Složenost postupka određena je Zakonom o pravu na pristup informacijama u kojem su Povjereniku postavljeni različiti rokovi u kojima je dužan donijeti rješenje o izjavljenoj žalbi. U tom smislu postupke se dijeli u tri skupine:
- jednostavni postupci za koje vrijedi rok rješavanja 30 dana;
- složeni postupci u kojima treba ispitati pravilnost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa ili provesti taj test, a za koje vrijedi rok rješavanja 60 dana;
- iznimno složeni postupci koji se odnose na klasificirane informacije i u sklopu kojih Povjerenik mora zatražiti mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, a za koje vrijedi rok rješavanja 90 dana.
Većinu predmeta obrađivanih tijekom 2018. godine rješavalo se po jednostavnom postupku (652 ili 72%), a manji dio po složenom postupku (257 ili 28%). Nije zabilježen nijedan predmet koji bi zahtijevao iznimno složeni postupak.
Srednje vrijeme rješavanja žalbi u slučaju jednostavnih postupaka iznosilo je 12.5 dana, a u slučaju složenih postupaka 106 dana. Vjerojatnost da će žalba koja podrazumijeva jednostavni postupak ostati neriješena u zakonski propisanom roku od 30 dana iznosila je 37%, a vjerojatnost da će predmet kojeg se vodi po složenom postupku ostati neriješen u zakonski propisanom roku od 60 dana iznosila je 66%. Protekom šest mjeseci (180 dana) od zaprimanja žalbe, vjerojatnost da jednostavni postupak neće biti završen smanjuje se na 9%, a kod složenih postupaka na 29%. Protekom jedne godine od zaprimanja (365 dana), vjerojatnost da predmet kojeg se rješava jednostavnim postupkom neće biti riješen pada na 3%, a kod složenih postupaka na 13%.
Slika 1: Kaplan–Meier krivulja preživljenja za predmete koje se rješava po jednostavnom i složenom postupku.
Vrsta tijela javne vlasti
Tijela javne vlasti na čije su postupanje korisnici prava na pristup informacijama uputili žalbe tijekom 2018. godine mogu se podijeliti u sljedećih šest skupina: državna tijela (189 žalbi ili 21%), tijela lokalne i područne samouprave (173 ili 19%), pravosudna tijela (121 ili 13%), trgovačka društva (157 ili 17%), različite ustanove (118 ili 13%) i ostala tijela (151 ili 17%).
Očekivano srednje vrijeme rješavanja žalbi bilo je najdulje u slučaju pravosudnih tijela i iznosilo 72 dana, no protekom četiri mjeseca vjerojatnost rješavanja ovih predmeta prestaje se bitno razlikovati od ostalih. Najmanje srednje trajanje postupaka zabilježeno je kod žalbi na postupanje trgovačkih društava i iznosi 18 dana. U slučaju žalbi na postupanje državnih tijela srednje trajanje postupka iznosi 28 dana, kod tijela lokalne uprave također 28 dana, kod različitih ustanova 35.5 dana, a kod ostalih tijela 20 dana.
Slika 2: Kaplan–Meier krivulja preživljenja za predmete prema vrsti tijela javne vlasti.
Vrsta žalitelja
Najveći udio žalbi podnijele su fizičke osobe (698 ili 77%), a od ostalih vrsta žalitelja slijede udruge (74 ili 8%), poduzetnici ili trgovačka društva (40 ili 4%) i novinari (35 ili 4%), dok je korisnika svrstanih u druge kategorije bilo 62 ili 7%.
Očekivano srednje vrijeme rješavanja žalbi bilo je najkraće kada su žalitelji bili novinari i iznosilo je dana, a najdulje u slučaju poduzetnika čije se žalbe rješavalo u srednjem trajanju od dana. Razlika između ove dvije skupine žalitelja postoji i kod predmeta koje se rješava u duljim rokovima, na primjer protekom šest mjeseci (180 dana) vjerojatnost da će novinarska žalba ostati neriješena iznosi samo 3%, a vjerojatnost da će poduzetnička žalba ostati neriješena 25%.
Slika 3: Kaplan–Meier krivulja preživljenja za predmete prema vrsti žalitelja.
Vrsta odluke
Među žalbama za koje je u trenutku prikupljanja podataka bio poznat ishod najviše je onih koje su prihvaćene (369 ili 41%), a što uključuje poništavanje rješenja tijela javne vlasti i potpuno ili djelomično omogućavanje pristupa informacijama, vraćanje predmeta na prvostupanjski postupak, davanje naloga za rješavanje zahtjeva ili rješavanje zahtjeva od strane Povjerenika. Nešto manji dio žalbi je odbačen (271 ili 30%), što uključuje proglašavanje žalbe nedopuštenom ili podnesenom od neovlaštene osobe, njeno odbacivanje zbog nepravovremenosti ili odbacivanje zbog neosnovanosti. Treća kategorija ishoda obuhvaća žalbe u vezi kojih je postupak obustavljen (212 ili 23%), tj. postupke koji su prekinuti zbog nepotpunog podneska ili obustavljeni iz drugih razloga.
Obustavljeni postupci imali su najkraće srednje trajanje koje je iznosilo samo 3.5 dana. Očekivano srednje vrijeme rješavanja žalbi čiji je ishod bio prihvaćanje iznosio je 44 dana, a žalbi o kojima se donosi odluka o odbacivanju nešto kraće, 36 dana.
Slika 4: Kaplan–Meier krivulja preživljenja za predmete prema vrsti odluke.
Zaključak i preporuke
Srednje trajanje rješavanja žalbi na postupanje tijela javne vlasti upućenih Povjereniku za informiranje tijekom 2018. godine iznosilo je 29 dana, a znatno se razlikuje zavisno o obilježjima predmeta. Složeni postupci, oni u kojima je potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa, trajali su znatno dulje od postupaka gdje takve potrebe nije bilo, a vjerojatnost da neće biti riješeni u zakonskom roku od 60 dana iznosi visokih 66%. S druge strane, jednostavni postupci i oni koje je bilo potrebno obustaviti rješavani su kraćem roku. Određene razlike u trajanju postupaka vidljive su zavisno o vrsti tijela javne vlasti i vrsti žalitelja. Žalbe na postupanje pravosudnih tijela rješavalo se nešto dulje nego žalbe na postupanje ostalih tijela, a žalbe koje su podnijeli novinari u kraćem roku nego one koje su podnijeli poduzetnici. Ovakva odstupanja vjerojatno imaju uzrok u međusobnoj povezanosti obilježja predmeta, na primjer kod žalbi upućenih na postupanje pravosudnih tijela možda postoji veća vjerojatnost da podrazumijevaju složeni postupak koji zahtjeva provođenje ili preispitivanje testa razmjernosti i javnog interesa. Provedena analiza je jednostavnog, deskriptivnog tipa i ne uzima u obzir takve međupovezanosti obilježja predmeta. Za takvo ispitivanje bilo bi potrebno razraditi složenji statistički model očekivanog trajanja postupka.
Potrebno je istaknuti da se ovi zaključci temelje na podacima o postupanju Povjerenika za informiranje samo po žalbama upućenim 2018. godine i potreban je oprez pri uopćavanju, posebno ako se uzmu u obzir posebnosti promatranog razdoblja. Godine 2017. i 2018. došlo je do znatnog povećanja broja podnesenih žalbi u odnosu na prethodno razdoblje4, a 2018. godine došlo je do i promjene osobe koja vrši dužnost Povjerenika za informiranje, odnosno zakašnjelog imenovanja nove osobe od strane Hrvatskog sabora, što je dovelo do određenog zastoja u radu.
Rezultati analize upućuju da bi Povjerenik za informiranje morao razmotriti organizaciju rada imajući u vidu prije svega skraćivanje vremena potrebnog za složene postupke koji uključuju preispitivanje ili provođenje testa razmjernosti i javnog interesa. Poželjno je razmotriti i razloge duljeg trajanja postupaka u slučajevima kada su podnositelji poduzetnici, čiji razlozi žaljenja možda čine karakterističnu nišu gdje dolazi do nesporazuma pri postupanju tijela javne vlasti i žalitelja. Pored toga, dodatne aktivnosti usmjerene upućivanju građana o pravima kojima raspolažu i njihovim ograničenjima, kao i ispravnom načinu podnošenja žalbi, doprinjele bi smanjivanju nemalog broja žalbenih postupaka u kojima se donosi rješenje o odbacivanju ili obustavljanju postupka.
Izvor: “Izvješće o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2018. godinu”↩
Isključeno je 6 predmeta koji se odnose na ostvarivanje prava na ponovnu upotrebu informacija zbog njihova malog broja i pretpostake da se razlikuju postupaka koji se odnose na ostvarivanje prava na pristup informacijama. U obzir nisu uzeta ni 2 predmeta kod kojih nedostaje podatak o složenosti, tj. o propisanom zakonskom roku rješavanja. Isključeno je i 8 postupaka kod kojih je datum unosa u upisnik kasniji od datuma rješavanja, vjerojatno zbog pogreške pri unosu ili naknadnog unosa.↩
U “Izvješću o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2017. godinu” (str. 28.) stoji da je te godine došlo do znatnog povećanja broja žalbi, i to ponajviše zbog velikog broja žalbi koje je uputio samo jedan korisnik (gotovo 40% zaprimljenih te godine). Takva situacija dovela je do preopterećenja i vjerojatno do prenošenja znatnijeg broja neriješenih predmeta u iduću godinu. U “Izvješću o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2018. godinu” (str. 12.) također stoji da je “zadržan trend izjavljivanja velikog broja žalbi od strane istih fizičkih osoba”, a ukupan broj žalbi je i te godine bio povećan u odnosu na prosjek prije 2017. godine.↩