Prije otprilike dva tjedna, u vrijeme koje je prethodilo zakašnjelom izboru novog Povjerenika za informiranje od strane saborskih zastupnika, udruga GONG je priopćenjem upozorila na problematičnost tog kašnjenja:
“Dok raste broj zahtjeva za pristup informacijama, kao i broj žalbi zbog najčešće nezakonitog odbijanja, Povjerenik za informiranje još nije izabran, a razloga za zabrinutost o neovisnosti ove institucije sve je više.”
Broj žalbi u postupcima ostvarivanja prava na pristup informacijama jest u porastu, no to je očekivano ako istovremeno raste broj zahtjeva za pristup informacijama. Događa li se nešto izvanredno i neočekivano, nešto što bi upućivalo da tijela javne vlasti u povećanoj mjeri odbijaju zahtjeve korisnika? U priopćenju udruge GONG je navedeno da se “broj žalbi u odnosu na 2016. godinu lani povećao za čak 84,57 posto”. Ovaj statistički podatak, ako je iznesen izvan konteksta, može biti pogrešno shvaćen kao potkrijepa tvrdnje da tijela javne vlasti uskraćuju pristup informacijama više nego su to prije činila.
Izvor podatka kojeg navodi GONG je godišnji analitički izvještaj bivše Povjerenice za informiranje Anamarije Muse, a podatak je nedvojbeno smislen kao pokazatelj opterećenosti njena ureda — u 2017. godini njegovi su zaposlenici morali rješavati gotovo dvostruko više žalbi nego prethodne godine. Kako napominju u izvještaju, najviše ih je iznenadio neznani junak koji je na rješavanje dostavio čak 464 žalbe, što čini oko 40% ukupno podnesenih žalbi te godine.
Omjer broja žalbi prema broju podnesenih zahtjeva
Podatak o porastu broja žalbi ne može biti pokazatelj otvaranja ili zatvaranja tijela javne vlasti prema korisnicima prava na pristup informacijama jer zanemaruje broj ukupno podnesenih zahtjeva. Drugi podatak, onaj o omjeru broja žalbi prema broju podnesenih zahtjeva, mogao bi donekle uputiti na tu činjenicu, uz određena ograničenja. Taj podatak, međutim, nije naveden u analitičkom izvještaju i izveden je u sljedećoj tablici:
| Godina | Broj zahtjeva | Broj žalbi | Udio žalbi | Porast broja žalbi | Porast udjela žalbi |
|---|---|---|---|---|---|
| 2011. | 12340 | 209 | 1.7% | - | - |
| 2012. | 51930 | 480 | 0.9% | 130% | -45% |
| 2013. | 24330 | 515 | 2.1% | 7% | 129% |
| 2014. | 21078 | 658 | 3.1% | 28% | 47% |
| 2015. | 18007 | 624 | 3.5% | -5% | 11% |
| 2016. | 17059 | 635 | 3.7% | 2% | 7% |
| 2017. | 22226 | 1172 | 5.3% | 85% | 42% |
| 2017. (umanjeno) | 21762 | 708 | 3.3% | 11% | -13% |
U pojedinom retku tablice prikazani su podaci za pojedinu godinu, uz dodatni redak u kojem su navedeni podaci za 2017. godinu umanjeni za 464 žalbe spomenutog neznanog junaka. U drugom i trećem stupcu tablice nalaze se zabilježeni broj zahtjeva podnesenih tijelima javne vlasti i broj žalbi podnesenih Povjereniku za informiranje. Četvrti stupac tablice prikazuje omjer broja žalbi prema broju zabilježenih zahtjeva. Iz tog je podatka vidljivo da su se korisnici prava na pristup informacijama 2011. godine žalili u približno 1,7% slučajeva, godine 2015. u približno 3,5% slučajeva, a godine 2017. u približno 5,3% slučajeva.
U petom stupcu nalaze se podaci o relativnom godišnjem porastu broja žalbi u odnosu na prethodnu godinu. Vidljivo je, na primjer, da je 2012. godine broj žalbi porastao za oko 130% u odnosu na prethodnu godinu, što je veći relativni porast u usporedbi s porastom od 85% u 2017. godini. Idućih godina porast je bio značajno manji, a 2015. godine i negativan.
U šestom stupcu tablice nalazi se podatak o relativnom godišnjem porastu omjera broja žalbi prema broju podnesenih zahtjeva. Iz tih podataka je vidljivo, na primjer, da je 2012. godine došlo do značajnog smanjivanja udjela žalbi u odnosu na prethodnu godinu, a iduće je godine došlo do značajnog porasta. Udjel žalbi je 2017. godine povećan za oko 42% u odnosu na prehodnu godinu.
Kada se isključi 464 žalbe neznanog junaka podnesene 2017. godine, vidljivo je da je broj žalbi u odnosu na prethodnu godinu porastao za oko 11%, a omjer broja žalbi prema broju podnesenih zahtjeva se smanjio za 13%. Naravno, upitno je koliko je opravdano isključivati žalbe neznanog junaka, posebno ako su opravdane, no kako je podatak o njima već naveden u analitičkom izvještaju prikladno je promotriti statistiku i uz taj ispravak.
Ograničenja pokazatelja
Podatak o smanjenju ili porastu omjera broja žalbi prema broju podnesenih zahtjeva nije besprijekoran pokazatelj otvaranja ili zatvaranja tijela javne vlasti prema zahtjevima korisnika. Razlozi podnošenja većeg broja žalbi mogu biti različiti. Na primjer, broj žalbi može ovisiti o upućenosti stranaka u postupku, točnije nesnalaženju službenika za informiranje u tijelima javne vlasti i razini informiranosti građana o postupku. Zatim, uvjerenje da je žalbeni postupak učinkovit može potaknuti podnošenje žalbi u slučaju neuspješnih zahtjeva, baš kao što uvjerenje da postupak nije učinkovit može obeshrabriti korisnke i dovesti do smanjenja njihova broja — tko će podnositi žalbu ako pretpostavlja da neće biti uvažena? S druge strane, uvjerenje da žalbeni postupak često nema primjeren ishod također može dovesti do porasta broja žalbi, ako se nađe neznanih junaka koji će na taj način protestirati i opteretiti rad tijela koje ih rješava.
Postoje i druga ograničenja ovog pokazatelja koja se više odnose na kvalitetu i dostupnost podataka. Na primjer, žalbu povodom zahtjeva podnesenog jedne godine može se podnijeti i iduće godine, posebno kada je riječ o šutnji uprave, a točna informacija o povezanosti pojedinih žalbi s podnesenim zahtjevima nije dostupna. Također, ne dostavljaju sva tijela javne vlasti izvještaje o zaprimljenim zahtjevima, što utječe na podatak o ukupnom broju zahtjeva; ove godine oko 20% tijela javne vlasti nije dostavilo takav izvještaj za prethodnu godinu. Pored toga, u ovoj analizi nije uzeto u obzir da je dio žalbi neutemeljen, što se događa u približno trećini slučajeva. Iz svih ovih razloga podatak o udjelu broja žalbi i njegovom povećanju ili smanjenju treba uzeti s oprezom.
Omjer je zasad stabilan
Ipak, uz navedena ograničenja, može se zaključiti da porast udjela žalbi trenutno ne upućuje da tijela javne vlasti u većoj mjeri nego prije odbijaju zahtjeve korisnika prava na pristup informacijama. Omjer broja žalbi u odnosu na broj zahtjeva je približno ujednačen od 2014. godine, ako se zanemari pojedinačni slučaj žalitelja koji je prošle godine značajno opteretio rad ureda povjerenika.
Pred Zoranom Pičuljanom, novoizabranim Povjerenikom za informiranje, nalazi se visoko postavljena ljestvica čija je razina rezultat uspješnog rada njegove prethodnice. Ured povjerenika je maksimalno učinkovito rješavao žalbe u postupku ostvarivanja prava na pristup informacijama, bez obzira na povećanje njihova broja, a kroz aktivnosti poput podučavanja službenika za informiranje u tijelima javne vlasti kako pravilno postupati prema zahtjevima korisnika dodatno je povećana zaštita ovog građanskog prava. Budući analitički izvještaji će ukazati, između ostalog, ostaje li otvorenost tijela javne vlasti i razina zaštite prava na jednakoj razini kao i dosad.