Očekuje se da će saborski zastupnici ovih dana usvojiti novi Zakon o otocima, čiji im je konačni prijedlog krajem listopada uputila Vlada RH. Po usvajanju zakona trebala bi uslijediti izrada podzakonskih propisa, točnije pravilnika koji je predviđen čl. 12. st. 7. i odluke koja je predviđena čl. 13. st. 4. konačnog prijedloga zakona. Pravilnikom se namjerava propisati otočne pokazatelje i postupak vrednovanja razvijenosti otoka, a odlukom – koju će se donijeti nakon provedenog postupka vrednovanja – namjerava se razvrstati nastanjene otoke u skupine prema stupnju razvijenosti. Nadležno ministarstvo za taj posao ima 180 dana od stupanja zakona na snagu.
Raznovrsni pokazatelji umjesto jedinstvenog indeksa
Na temelju izjava ministrice Gabrijele Žalac koje su davane u ranoj fazi pripreme zakonskog teksta, a u kojima se spominjalo “otočni indeks razvijenosti”, moglo se pretpostaviti da Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije razmatra primjenu jednakog ili sličnog postupka vrednovanja razvijenosti otoka kao što već postoji pri vrednovanju razvijenosti JLP(R)S, odnosno gradova, općina i županija. Prema tom modelu, na temelju odabranih otočnih pokazatelja bio bi izrađen jedinstveni otočni indeks razvijenosti, a zatim bi se otoke razvrstalo u skupine prema stupnju razvijenosti s obzirom na vrijednost njihova indeksa.
Ponešto drugačija zamisao je izložena u obrazloženju čl. 12. konačnog prijedloga zakona. Ne predviđa se izrada jedinstvenog otočnog indeksa razvijenosti, već izrada raznolikih općih pokazatelja kojima bi se obuhvatilo sve vidove otočnog razvoja:
“Ovim člankom se definiraju otočni razvojni pokazatelji koji će se izračunavati temeljem podataka i osnovnih pokazatelja čime će se obuhvatiti svi vidovi otočnog razvoja. Razvojni pokazatelji izračunavat će se za sve naseljene otoke, uključivo i one sa specifičnim položajem. Svaki otok se vrednuje skupom raznovrsnih pokazatelja. Korištenjem raznovrsnih pokazatelja, nositelj otočne politike uočava razvojne probleme i određuje što je kojem otoku najpotrebnije.”
Dakle, nositelj otočne politike služit će se raznovrsnim pokazateljima, a ne jedinstvenim indeksom razvijenosti otoka. Ovaj pomak je svakako pozitivan jer jedinstveni indeks kojim bi se saželo svu složenost razvojnog položaja pojedinih otoka na jednu jedinu brojku nije najbolji način vrednovanja razvijenosti otoka ni primjeren način za planiranje intervencija u sklopu državne razvojne politike.
Izradom postupka vrednovanja razvijenosti otoka morat će se odrediti koje opće pokazatelje uzeti u obzir i kako ih izračunavati “temeljem podataka i osnovnih pokazatelja”. Prvo pitanje je više konceptualne vrste i pretpostavlja odabir pokazatelja kojima će se valjano obuhvatiti cjeloviti otočni položaj i razvoj. Drugo pitanje je više statističke vrste i tiče se načina sažimanja podataka i osnovnih pokazatelja u različite opće pokazatelje.
Razvrstavanje otoka u skupine prema stupnju razvijenosti
Treće pitanje, koje u konačnom prijedlogu zakona nije jasno obrazloženo, tiče se načina razvrstavanja otoka u skupine prema stupnju razvijenosti. Pri razvrstavanju JLP(R)S u istovrsne skupine služilo se jedinstvenim indeksom razvijenosti, što nije najbolje završilo. Nejasno je kako će to biti učinjeno u slučaju razvojih skupina otoka. Hoće li se prigodno izračunati jedinstveni indeks, što bi bilo pogrešno iz ranije navedenih razloga, ili će se kriterije razvrstavanja drugačije odrediti?
Povezano je pitanje koji će zapravo biti značaj takvog razvrstavanja pri provedbi razvojne politike u usporedbi s korištenjem raznovrsnih općih otočnih pokazatelja. Kod JLP(R)S, razvojne mjere se redovito temelji na razvrstavanju u skupine prema stupnju razvijenosti. Nije poželjno da se mjere usmjerene razvoju otoka također temelji na takvom razvrstavanju, posebno ako bi kriterij za razvrstavanje bio jedinstveni otočni indeks razvijenosti.
Izrada jedinstvenog indeksa ima smisla želi li se dobiti približan pokazatelj stupnja razvijenosti u kontekstu nekog znanstvenog istraživanja. Tada ga se ne tumači apsolutno, kao konačnu mjeru razvijenosti, već uvijek imajući u vidu konceptualnu podlogu i statističku metodu izračuna. Pri provođenju regionalne razvojne politike, međutim, jedinstveni indeks neopravdano poprima obilježja neupitne, znanstveno ustanovljene objektivne stvarnosti, preispitivanje njegovih ograničenja u pravilu izostaje, a provoditelji politike nisu u mogućnosti prevazići probleme koji proizlaze iz tih ograničenja. Korištenje većeg broja općih pokazatelja pruža više fleksibilnosti i stoga je primjerenije za određivanje politike razvoja, koji je uvijek složena pojava i nije ga opravdano svoditi na jednu brojku.
Opća načela postupka izrade postupka vrednovanja
Općenito, postupku izrade postupka vrednovanja razvijenosti otoka valjalo bi pristupiti imajući u vidu njegove posebne značajke. Postoji nekoliko osnovnih načela čije bi pridržavanje omogućilo iznalaženje najboljeg načina za provedbu novog Zakona o otocima u naznačenom dijelu:
Postupak izrade podzakonskih propisa mora biti transparentan i više nego je predviđeno postojećim propisima zbog posebnosti njihova sadržaja. Naime, povjeri li ministarstvo izradu metodologije vrednovanja razvijenosti otoka grupi stručnjaka koji će ju razvijati “iza zatvorenih vrata” i objavi prijedlog sadržaja odluke poštujući tek uobičajne rokove za savjetovanje s javnošću, neće biti dovoljno vremena za njeno ozbiljno, konstruktivno i kritičko razmatranje.
Proširena transparentnost postupka omogućila bi uključivanje cjelokupne stručne i zainteresirane javnosti u izradu metodologije vrednovanja, a to bi omogućilo nužno i pravovremeno preispitivanje svih koraka u njenoj izradi. U tom smislu je potrebno predvidjeti postupak zaprimanja i pažljivog razmatranja svih konstruktivnih prijedloga i primjedbi koji pristignu tijekom njene izrade.
Cjeloviti analitički podaci o otočnim pokazateljima koje će se razmatrati tijekom izrade metodologije vrednovanja moraju biti javno dostupni na odgovarajući način i pravovremeno, čim ih ministarstvo zaprimi od ostalih državnih tijela. Ovo podrazumijeva objavu na internetskim stranicama ministarstva u otvorenom formatu uz odgovarajuću dokumentaciju koja omogućava njihovu analizu.
Primjenom ovih jednostavnih i nezahtjevnih načela značajno bi se umanjilo vjerojatnost pogreške u oblikovanju postupka vrednovanja razvijenosti otoka, ali i uvećalo vjerojatnost pronalaženja rješenja koje najviše odgovara ispunjenju ciljeva zakona.